Wie weiter in der Beziehung zur EU?

Die Begrenzungsinitiative wurde von den Schweizer Wählern deutlich abgelehnt. Damit rückt das Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU wieder ins Zentrum der europapolitischen Diskussion. Der UBS-Ökonom Alessandro Bee geht davon aus, dass in der nächsten Zeit kaum mit einem grossen Schritt in der Handelsbeziehung Schweiz-EU zu rechnen ist.

Die Volksinitiative für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative) wurde deutlich abgelehnt – von rund 62% der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Die Initiative wollte die Personenfreizügigkeit (ein Teil der bilateralen Verträge I) zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) ausser Kraft setzen. Über die Guillotine-Klausel hätte das wahrscheinlich eine Kündigung der gesamten Bilateralen Verträge I nach sich gezogen.

"Nach der Ablehnung der Begrenzungsinitiative stellt sich weiterhin die Frage, wie die Schweiz ihre Beziehung zum wichtigsten Handelspartner EU in der Zukunft gestalten möchte", gibt UBS-Ökonom Alessandro Bee zu bedenken. Und das geschehe vor dem Hintergrund der Covid-19-Krise – einem deutlich anspruchsvolleren Umfeld für die Wirtschaftspolitik.

Im Juli des letzten Jahres hatte die EU der Schweiz die Anerkennung der Äquivalenz für die Schweizer Börse verweigert. Damit wollte sie den Druck auf die Schweiz erhöhen, das zwischen 2014 und 2018 ausgehandelte institutionelle Abkommen (InstA, Rahmenabkommen) zu unterschreiben. Dieser Versuch verfehlte allerdings seine Wirkung, die Schweizer Börse hat dank der Schutzmassnahmen des Bundes kaum gelitten. Im Anschluss rückte das Thema in den Hintergrund.

Der Bundesrat wollte das Resultat der Begrenzungsinitiative abwarten, womit die EU leben konnte. Sie war bis Ende 2019 mit den Brexit-Verhandlungen beschäftigt und in der ersten Hälfte dieses Jahres liess die Corona-Krise keinen Raum für andere Themen. Selbst während des Abstimmungskampfes um die Begrenzungsinitiative spielte das InstA nur eine untergeordnete Rolle. Nach der Ablehnung der Selbstbestimmungsinitiative kommt es aber wieder auf den Tisch.

Zankapfel dynamische Rechtsübernahme

"Das Rahmenabkommen stellt eine Weiterführung des bilateralen Weges dar. Es ermöglicht, einige zentrale, in ihrer Form heute statische Marktzugangsabkommen an das sich weiter entwickelnde EU-Recht anzupassen und damit auch künftig den Marktzugang reibungslos sicherzustellen", führt Bee weiter aus. Ebenso würde das InstA es erlauben, in weiteren Bereichen wie beispielsweise im Strommarkt oder bei (Finanz-)Dienstleistungen zusätzliche bilaterale Marktzugangsabkommen abzuschliessen.

In drei wesentlichen Bereichen – den staatlichen Beihilfen, der Unionsbürgerrichtlinie sowie bei den flankierenden Massnahmen – hat die Schweiz von der EU Präzisierungen respektive Klärungen verlangt, um Unsicherheiten über die künftige Rechtsauslegung in diesen heiklen Bereichen aus dem Weg zu räumen. Die EU ist zwar für Präzisierungen bereit, hat aber Nachverhandlungen ausgeschlossen. Kritiker monieren laut Bee zudem, dass mit der dynamischen Rechtsübernahme das Gleichgewicht zwischen staatlicher Souveränität und dem Zugang zum EU-Binnenmarkt zu stark zugunsten des letzteren verschoben wird.

Szenarien für die Handelsbeziehung CH-EU

Wie also könnte sich die Beziehung der Schweiz zum wichtigsten Handelspartner EU gestalten? Bee skizziert drei Szenarien, die heute denkbar sind:

Szenario 1 – rascher Abschluss des Abkommens: In einem ersten Szenario kann sich der Bundesrat darum bemühen, das Rahmenabkommen möglichst rasch unter Dach und Fach zu bringen. Doch neben der SVP stehen auch die Gewerkschaften dem InstA ablehnend gegenüber, insbesondere weil sie eine Verwässerung der flankierenden Massnahmen befürchten. Würde der Bundesrat den Gewerkschaften entgegenkommen, allenfalls mit sozialpolitischen Massnahmen auf nationaler Ebene, wäre wiederum mit Widerstand der Wirtschaft zu rechnen. Auch von EU-Seite ist in der kurzen Frist kaum ein grosses Entgegenkommen zu erwarten – alleine schon aufgrund der laufenden Brexit-Verhandlungen mit Grossbritannien. "Der Spielraum für den raschen Abschluss des Rahmenabkommens ist daher eng begrenzt", so Bee.

Szenario 2 – zuwarten: In einem zweiten Szenario zieht sich der Abschluss eines Rahmenabkommens in die Länge. Noch ist unklar, ob dem InstA für die neue EU-Kommission unter Präsidentin Ursula von der Leyen eine ähnlich hohe Priorität zukommt wie noch unter Jean-Claude Juncker. In der EU dürften in den nächsten Jahren andere Projekte im Vordergrund stehen – von der Bewältigung der Corona-Krise, über die Diskussion um die Verteilung der Flüchtlinge bis hin zu den Austrittsverhandlungen mit Grossbritannien. "Möglicherweise könnte das einen gewissen zeitlichen Spielraum gewähren, um auf innenpolitischer Seite in der Schweiz, aber auch zwischen der Schweiz und der EU nach Lösungen zu suchen", meint Bee. Allerdings sei davon auszugehen, dass die EU die Schweiz in dieser Phase konsequent als Drittstaat behandeln und die Aktualisierung der geltenden Verträge weiterhin auf Eis legen würde. "Ewig lässt sich ein solcher Zustand nicht aufrechterhalten. Mit der Zeit würde der Nutzen der bilateralen Verträge für die Wirtschaft schwinden", so der UBS-Ökonom.

Szenario 3 – Alternativen suchen: In einem dritten Szenario sieht sich der Bundesrat nach einer Alternative um, sei es eine Wiederbelebung des EWR-Beitrittes oder aber eine lockere Anbindung an die EU, wie Grossbritannien sie im Moment anstrebt. Ob der britische Weg als Vorbild dienen kann. Bis da aber Gewissheit herrscht, können noch Jahre vergehen. Zudem habe die Abstimmung gezeigt, dass sich das Schweizer Stimmvolk eine engere Anbindung an die EU wünscht, als sie von den Briten angestrebt wird. Ähnliches gelte auch für eine Neuauflage eines EWR-Beitritts – ein solcher Prozess dürfte sich über Jahre erstrecken.

Hoffen auf Spielräume für einen Kompromiss

Damit dürfte laut Bee der einzige gangbare Weg sein, die Gespräche mit der EU fortzusetzen und darauf zu hoffen, dass sich im Laufe der nächsten Quartale Spielräume für einen Kompromiss ergeben. "Mit einem grossen Schritt in der Handelsbeziehung Schweiz-EU ist in der nächsten Zeit trotz der klaren Abstimmungsverhältnisse kaum zu rechnen", sagt er. Die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft und das Wachstum seien vorerst gering. Mit der Ablehnung der Begrenzungsinitiative wurde der Status Quo gewahrt und sollte sich das zweite Szenario realisieren, so dürften sich auch in den nächsten Jahren keine grossen Veränderungen ergeben.

"Auf lange Frist könnte aber die Wettbewerbsfähigkeit leiden, wenn der Zugang zum europäischen Binnenmarkt immer schwieriger wird und die Unsicherheit über die künftige wirtschaftliche Beziehung Schweiz-EU die Investitionstätigkeit bremst. In der kurzen Frist werden diese Überlegungen jedoch von der Corona-Krise dominiert. Ob es gelingt, eine zweite Welle abzuwenden und welche Massnahmen die Auswirkungen dieser Krise abfedern – das sind die Fragestellungen, die die Wachstumsperspektiven der Schweiz in den nächsten Quartalen oder gar Jahren bestimmen werden", schliesst Bee seine Einschätzung.