Wenn die Staatschuldenquote zur grossen Last wird

Der Bund hat mit diversen Massnahmen versucht, die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie für ausgewählte Branchen zu mindern. Knapp 17 Mrd. Franken an Darlehen und Garantien sowie rund 30 Mrd. an À-fonds-perdu-Beiträgen hat er zur Verfügung gestellt. Doch wer soll das alles bezahlen? Avenir Suisse gibt in einer Blog-Serie Antworten darauf.

"Vorerst 'niemand', denn all die kostspieligen Krisenmassnahmen werden mit neuen Schulden finanziert", merken die beiden Autoren Jürg Müller und Basil Ammann gleich vorweg an. Die beiden Experten von Avenir Suisse gehen in einer dreiteiligen Blog-Serie folgenden Fragen nach: Werden wegen der Coronavirus-Pandemie die Staatsschulden in der Schweiz eine kritische Höhe erreichen? Wie schlagen sich die Staaten im Ausland durch? Und wie sieht die Schuldensituation bei Firmen und Privaten aus?

Schulden seien nicht per se schlecht. Durch die Aufnahme eines Darlehens könnten teure Investitionen getätigt werden, die über Jahre einen positiven Nutzen abwerfen. Das gelte sowohl im staatlichen als auch im privaten Bereich – Beispiele wären der Bau eines Hauses oder einer Brücke. "Hohe Schulden können also durchaus berechtigt sein, wenn die damit verbundenen Investitionen einen Nutzen abwerfen, der über den Opportunitätskosten der Verschuldung liegt", erklären die Experten des Think-Tanks. "Gerade Regierungen finanzieren über die Aufnahme von Schulden aber auch immer wieder politisch motivierte Projekte oder blähen den Staatskonsum über Gebühr auf. Zentral für die ökonomische Einordnung des Schuldenstands ist immer die Frage, welche Werte den Schulden gegenüberstehen."

Äpfel werden mit Birnen verglichen

Um die Staatsverschuldung zu messen und zu vergleichen, stellt man deshalb auf relative Grössen ab. Idealerweise würde man die Schulden ins Verhältnis zum Vermögen setzen. Das geht gerade im staatlichen Bereich aber nur begrenzt – wie sollten beispielsweise eine Armee oder rechtsstaatliche Institutionen bewertet werden? Daher bedient man sich oft der Staatsschuldenquote. Bei dieser werden die Bruttoschulden eines Staates ins Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandprodukt (BIP) gesetzt; sind die gesamten Schulden eines Staates so hoch wie die gesamte Wirtschaftsleistung eines Jahres, beträgt die Staatsschuldenquote 100%.

Wie Müller und Ammann weiter ausführen, werden bei der Staatsschuldenquote Äpfel mit Birnen verglichen. So ist der Schuldenstand eine klassische Bestandsgrösse, während das BIP eine Stromgrösse darstellt. Allerdings kann die Stromgrösse BIP als eine Ableitung der gewünschten Bestandsgrösse Vermögen gesehen werden, denn ein höheres Vermögen gerade in der Form von Infrastrukturen und funktionierenden Institutionen sollte sich auch in einer höheren Wirtschaftsleistung niederschlagen.

Ab wann wird es kritisch?

Unumstritten ist, dass ein hoher Schuldenberg den staatlichen Handlungsspielraum einschränkt und die wirtschaftliche Entwicklung in einem Land schwächt. "Doch ab welcher Schuldenquote eine Staatsverschuldung nicht mehr tragbar ist, das wird in der Volkswirtschaftslehre seit jeher kontrovers diskutiert", so die Experten.

Weitum bekannt ist die Maastricht-Schuldenstandsgrenze. Diese wurde ursprünglich als Bedingung für einen Beitritt zur Euro-Zone vorgeschrieben. Sie sieht vor, dass die Staatsschulden 60% des BIP nicht überschreiten dürfen. Eine solche Grenze ergebe aus ökonomischer Sicht Sinn. Die konkrete Zahl von 60% suggeriere jedoch eine Exaktheit, die es so nicht gebe.

Dass ein allgemeingültiger Richtwert illusorisch sei, werde rasch offensichtlich. Gewisse Länder (hauptsächlich Entwicklungsländer) haben eine "Schulden-Intoleranz" und geraten bereits bei sehr tiefen Schuldenquoten in finanzielle Schwierigkeiten. Andere Länder wie etwa Japan scheinen sich fast nach Belieben verschulden zu können.

Dieser Vielfalt zum Trotz, haben Ökonomen immer wieder versucht, mittels historischer Daten die optimale Staatsverschuldung zu umreissen. Forscher der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) kamen zum Schluss, dass eine Schuldenquote über 85% das Wachstum bremst. Ökonomen der Weltbank sehen diese Grenze schon bei 77%. Und Experten der Europäischen Zentralbank (EZB) haben vor zehn Jahren für die Länder der Euro-Zone einen Wert zwischen 90% und 100% identifiziert, wegen statistischer Unwägbarkeiten aber zur Vorsicht bei diesen hohen Werten gemahnt.

"Die Varianz ist also gross. Zudem bleibt die theoretische Begründung für eine solche Schuldenquoten-Grenze meist unbefriedigend, und zu allem Übel werden implizite Schulden in der Regel ausgeblendet – also bereits heute versprochene, aber noch nicht finanzierte künftige Leistungen zum Beispiel im Bereich der Sozialwerke", kommentieren Müller und Ammann diese unterschiedlichen Experten-Schätzungen.

Eingeschränkter geld- und fiskalpolitischer Spielraum

Der geld- und der fiskalpolitische Spielraum wird umso mehr eingeschränkt, je höher die Staatsschuldenquote ist. Das macht sich in einer Krisensituation wie der derzeitigen Coronavirus-Pandemie besonders bemerkbar. Ökonomen gehen von der schwerwiegendsten Rezession der letzten Jahrzehnte aus. So rechnet das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) mit einem Rückgang des realen BIP von 6,2% (nominal 6,7%) im laufenden Jahr. Dieser Rückgang wird zudem zu Steuerausfällen in Milliardenhöhe führen.

Höhere Ausgaben, weniger Einnahmen, und ein tieferes BIP: Dass die Schuldenquote der Schweiz steigen wird, ist offensichtlich. Die Frage ist: wie stark? Den Schätzungen von Avenir Suisse zufolge dürfte sich die Schuldenquote der Schweiz von 26,4% Ende 2019 um rund 6 bis 9 Prozentpunkte erhöhen. Diese Einschätzung sei nicht als Worst-case-Szenario zu betrachten, sondern als das Basisszenario, in welchem es nicht zu einer bedeutenden zweiten Welle von Covid-19-Infektionen komme. Der IWF geht von einem Anstieg der Staatsschuldenquote in ähnlicher Grössenordnung aus; die Rating-Agentur Fitch prognostiziert sogar eine Erhöhung um 11 Prozentpunkte auf rund 37%.

Bei den Überlegungen zur Schuldenquote sei schliesslich zu beachten, dass der Anstieg im Jahr 2020 auch vom Einbruch der Wirtschaftsleistung getrieben sei. Sollte sich die Wirtschaft – wie von gewissen Ökonomen prognostiziert – im Jahr 2021 kräftig erholen, wird auch die Staatsschuldenquote wieder abnehmen. "Gleichzeitig werden sich gewisse Verluste jedoch erst in den Folgejahren in der Schuldenstatistik niederschlagen, denn ein beachtlicher Teil der Kredit- und Steuerausfälle dürfte erst später (ab 2021) realisiert werden", so die Experten.

Wie die Zunahme der Schulden im historischen Vergleich und im internationalen Kontext einzuordnen sind, werden Jürg Müller und Basil Ammann im zweiten Teil ihrer Blog-Serie angehen. Dabei werden sie auf die zentrale Rolle der Schuldenbremse in der Schweiz zu sprechen kommen. Zudem werde klar werden, dass die in diesem Teil besprochene explizite Verschuldungsquote nicht zum Nennwert genommen werden darf. Vielmehr muss laut Müller und Ammann bei der Beurteilung der fiskalpolitischen Situation auch die implizite Verschuldung berücksichtigt werden, und diese übersteige die explizite Schuldenlast in der Schweiz wegen der grossen Finanzierungslücken bei den Sozialwerken um ein Vielfaches.